Lei Anticorrupção em contratos administrativos: impactos

Empresas que mantêm contratos administrativos em execução estão sujeitas a obrigações de integridade que vão muito além da participação na licitação. A Lei Anticorrupção alcança a própria execução contratual, incluindo aditivos, prorrogações, medições, pagamentos, pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro e a interação cotidiana com gestores e fiscais do Poder Público.

Neste artigo, Henrique Savonitti analisa como o atual marco normativo anticorrupção afeta contratos administrativos vigentes e quais cuidados as empresas devem adotar durante sua execução. A análise aborda a responsabilização objetiva prevista na Lei nº 12.846/2013, as obrigações introduzidas pela Lei nº 14.133/2021, os programas de integridade, as consequências de sanções sobre contratos em andamento e os controles necessários para prevenir irregularidades na relação com a Administração.

Resumo do Artigo

• A Lei Anticorrupção alcança não apenas a participação na licitação, mas também a execução de contratos administrativos, seus aditivos, prorrogações, medições, pagamentos e pedidos de reequilíbrio.
• A pessoa jurídica pode responder objetivamente por atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, ainda que não seja demonstrada culpa subjetiva de seus administradores.
• Contratos de grande vulto celebrados sob a Lei nº 14.133/2021 podem envolver obrigação de implantação de programa de integridade, conforme o edital, o contrato e a regulamentação aplicável.
• A integridade deve ser aplicada à realidade de cada contrato, com controles sobre documentos, terceiros, medições, aditivos, pagamentos e interações com agentes públicos.
• Informações falsas ou manipuladas utilizadas para obter prorrogações, aditivos ou reequilíbrio econômico-financeiro podem gerar responsabilização anticorrupção.
• A aplicação de sanção à empresa não implica necessariamente a extinção automática de todos os contratos administrativos em andamento, que devem ser analisados à luz do caso concreto e do interesse público.
• Acordos de leniência podem repercutir sobre contratos vigentes e sobre consequências sancionatórias, sem eliminar automaticamente o dever de reparar danos.
• Empresas com contratos em execução devem revisar cláusulas de integridade, mapear interações de risco, reforçar controles documentais e treinar as equipes responsáveis pela execução contratual.

Como a Lei Anticorrupção afeta contratos administrativos vigentes?

A expressão “Nova Lei Anticorrupção” deve ser compreendida, no contexto das contratações públicas, não como a substituição formal da Lei nº 12.846/2013 por outro diploma legislativo, mas como a consolidação de um novo marco normativo de integridade, responsabilização e controle que incide diretamente sobre licitações e contratos administrativos. Esse ambiente é formado pela própria Lei Anticorrupção, por sua regulamentação federal, especialmente o Decreto nº 11.129/2022, pela Lei nº 14.133/2021 e, mais recentemente, pelo Decreto nº 12.304/2024, que regulamenta, no âmbito federal, a avaliação dos programas de integridade em hipóteses expressamente vinculadas à nova Lei de Licitações.

Da responsabilização à prevenção durante a execução contratual

Essa mudança de perspectiva é relevante porque desloca o tema anticorrupção de uma dimensão meramente sancionatória, posterior à prática do ilícito, para uma dimensão preventiva e contratual. A empresa que contrata com o Poder Público já não deve se preocupar apenas em evitar fraude, suborno, conluio ou apresentação de documentação falsa. Deve estruturar sua atuação de modo a demonstrar integridade, rastreabilidade das decisões, controles internos, segregação de funções, canais de denúncia, diligência sobre terceiros e capacidade de prevenir, detectar e remediar irregularidades durante toda a execução contratual.

Responsabilização por atos praticados durante o contrato

A Lei nº 12.846/2013 instituiu a responsabilização objetiva administrativa e civil das pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira, praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não. A objetividade dessa responsabilidade é o ponto central do regime. Não se exige, para a responsabilização da empresa, a demonstração de culpa subjetiva de seus administradores. Basta que o ato lesivo tenha sido praticado em benefício da pessoa jurídica ou no seu interesse, ainda que não exclusivo. Essa opção legislativa impõe às empresas um dever permanente de vigilância sobre seus representantes, empregados, intermediários, consultores, consorciados, subcontratados e demais agentes que atuem em seu nome no relacionamento com o Poder Público.

Quais atos podem ser considerados lesivos à Administração?

No âmbito das licitações e contratos, a Lei Anticorrupção enumera condutas diretamente relacionadas ao mercado público. O art. 5º considera atos lesivos, entre outros:

1. frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório;
2. impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de licitação;
3. afastar licitante por fraude ou oferecimento de vantagem;
4. fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
5. criar pessoa jurídica de modo fraudulento para participar de licitação ou celebrar contrato;
6. obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorrogações contratuais; e
7. manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a Administração Pública.

A Lei Anticorrupção também alcança a execução contratual

Esse último ponto é especialmente sensível para os contratos administrativos vigentes. O sistema anticorrupção não se limita à fase competitiva da licitação. Ele alcança a execução contratual, os aditivos, as prorrogações, os pedidos de reequilíbrio, as medições, o recebimento provisório e definitivo do objeto, as justificativas técnicas, os atestos, os pagamentos e a relação cotidiana com gestores e fiscais. A fraude pode ocorrer tanto na formação do contrato quanto em sua execução. Por isso, uma empresa que apresenta proposta regular, mas, no curso do contrato, obtém vantagem indevida por meio de aditivo artificial, medição fictícia, alteração injustificada de quantitativos, substituição irregular de produto, manipulação de planilhas ou pagamento indevido, permanece exposta às sanções da Lei Anticorrupção e da Lei nº 14.133/2021.

Programa de integridade em contratos administrativos de grande vulto

A Lei nº 14.133/2021 reforçou esse sistema ao incorporar a integridade empresarial como componente relevante das contratações públicas. Nas obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, o art. 25, § 4º, exige que o edital preveja a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, no prazo de seis meses contado da celebração do contrato. A norma não transforma o programa de integridade em requisito universal de habilitação para toda e qualquer contratação, mas estabelece uma obrigação contratual específica em ajustes de grande vulto, cuja execução envolve maior exposição a riscos de fraude, sobrepreço, direcionamento, corrupção e captura da gestão contratual.

O impacto sobre contratos vigentes é evidente. Nos contratos de grande vulto celebrados sob a Lei nº 14.133/2021, a obrigação de implementar programa de integridade não se esgota no momento da assinatura. Trata-se de dever que se projeta sobre a execução, devendo ser cumprido no prazo legal ou regulamentar, observado o que dispuser o edital, o contrato e a regulamentação aplicável. A empresa que assina contrato dessa natureza sem possuir estrutura mínima de compliance precisa, imediatamente, iniciar processo interno de implantação, sob pena de descumprimento de obrigação contratual relevante. Não se trata de mera formalidade documental, mas de exigência vinculada à própria gestão de riscos do contrato.

Como o programa de integridade é avaliado

O Decreto nº 12.304/2024 densificou essa disciplina no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, ao regulamentar os parâmetros e a avaliação dos programas de integridade nas hipóteses de contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, de desempate entre propostas e de reabilitação de licitante ou contratado. Sua importância está em estabelecer que a declaração de existência de programa de integridade ou a obrigação de sua implantação não pode ser tratada como documento meramente declaratório e vazio. A Administração passa a dispor de parâmetros normativos para avaliar a existência, a aplicação e a efetividade mínima do programa.

Fiscalização das obrigações de integridade durante o contrato

A consequência prática é que contratos administrativos vigentes, especialmente os de maior complexidade, tendem a ser acompanhados por uma camada adicional de fiscalização. O gestor e o fiscal do contrato não devem observar apenas o cumprimento físico-financeiro do objeto. Devem também verificar se obrigações de integridade previstas no edital e no contrato estão sendo cumpridas: apresentação de plano de implantação, políticas internas, canais de denúncia, treinamentos, procedimentos de controle, mecanismos de prevenção de conflitos de interesses e regras para interação com agentes públicos. O contrato administrativo passa a ser, também, espaço de monitoramento da integridade empresarial.

Quais sanções podem afetar empresas com contratos vigentes?

Outro impacto direto decorre do regime sancionador da Lei nº 14.133/2021. O art. 155 tipifica infrações administrativas praticadas pelo licitante ou contratado, e o art. 156 prevê sanções como advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade. O programa de integridade aparece como elemento relevante na aplicação das sanções, e a sua implantação ou aperfeiçoamento pode ser exigida como condição para reabilitação em determinadas hipóteses. Em especial, o art. 163 estabelece requisitos para reabilitação do licitante ou contratado, e seu parágrafo único condiciona a reabilitação, quando cabível, à implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade pelo responsável.

Um mesmo fato pode gerar diferentes consequências

A interação entre a Lei Anticorrupção e a Lei nº 14.133/2021 produz, assim, um sistema de consequências múltiplas. O mesmo fato pode gerar responsabilização administrativa anticorrupção, sanção contratual, declaração de inidoneidade, obrigação de reparar integralmente o dano, inscrição em cadastros restritivos, rescisão contratual e impedimento de celebrar novos ajustes com o Poder Público. A depender da conduta, também poderão surgir repercussões na esfera penal, na improbidade administrativa, no controle externo e no direito concorrencial. A empresa que atua no mercado público precisa compreender que a execução de um contrato administrativo já não pode ser gerida apenas pela área operacional; exige acompanhamento jurídico, contábil, financeiro e de integridade.

O programa de integridade pode influenciar as sanções?

O Decreto nº 11.129/2022, ao regulamentar a Lei nº 12.846/2013, confere especial relevância aos programas de integridade. Ele prevê que, no processo administrativo de responsabilização, a existência e o funcionamento do programa devem ser examinados para fins de dosimetria das sanções. Isso não significa que possuir um manual de conduta seja suficiente para afastar responsabilidade. O que se avalia é a efetividade do programa em relação ao ato lesivo apurado. Um programa meramente formal, sem aplicação real, sem participação da alta direção, sem análise de riscos, sem canais confiáveis de denúncia e sem mecanismos de investigação interna, tende a produzir pouco ou nenhum efeito atenuante.

Quais controles anticorrupção devem existir durante a execução?

Nos contratos vigentes, isso impõe providências concretas. A empresa deve mapear:

• os riscos específicos daquele contrato;
• quem interage com o fiscal e com o gestor;
• quais empregados apresentam e acompanham medições;
• quem elabora pedidos de aditivo, prorrogação ou reequilíbrio;
• quais terceiros atuam na execução;
• quais documentos são enviados à Administração;
• quais etapas dependem de aprovação pública; e
• onde há maior exposição a pagamentos indevidos, pressões informais ou manipulação documental.

A integridade efetiva é aquela que dialoga com o contrato real, e não apenas com uma política corporativa genérica.

Aditivos e prorrogações contratuais

As prorrogações contratuais também merecem atenção. A Lei Anticorrupção tipifica como ato lesivo obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a Administração Pública. Isso significa que pedidos de renovação, aditivos de prazo, acréscimos quantitativos, alterações qualitativas e recomposições econômicas devem ser instruídos com dados verdadeiros, justificativas técnicas consistentes e documentos verificáveis. A empresa que manipula informações para obter prorrogação ou aditivo vantajoso não comete mera irregularidade contratual; pode incidir em ato lesivo anticorrupção.

Reequilíbrio econômico-financeiro e risco de fraude

O mesmo raciocínio se aplica aos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro. A recomposição da equação contratual é direito do contratado quando presentes os pressupostos legais, mas sua utilização abusiva pode caracterizar ilícito. O pedido deve demonstrar fato superveniente, nexo causal, impacto econômico efetivo, ausência de culpa do contratado e compatibilidade com a matriz de riscos. A apresentação de notas fiscais artificiais, cotações direcionadas, planilhas manipuladas ou narrativa falsa de desequilíbrio pode gerar responsabilização severa, inclusive com base na Lei nº 12.846/2013, se houver finalidade de obter vantagem indevida perante a Administração.

Uma sanção extingue automaticamente os contratos vigentes?

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União reforça a gravidade das fraudes em licitações e contratos. O TCU tem entendimento consolidado de que a apresentação de atestado de capacidade técnica com conteúdo falso configura, por si só, fraude à licitação e pode ensejar declaração de inidoneidade para participar de licitações na Administração Pública Federal, independentemente da comprovação de dano concreto ao erário. Também há precedentes no sentido de que a declaração de inidoneidade pelo TCU produz efeitos ex nunc, não implicando automaticamente a rescisão imediata de todos os contratos administrativos já em andamento, pois a extinção automática pode não ser a solução mais adequada ao interesse público.

O que acontece com contratos em andamento após uma sanção?

Esse ponto é particularmente relevante para o tema deste artigo. A sanção aplicada à empresa não necessariamente extingue, de forma automática, todos os contratos vigentes. A Administração deverá avaliar, no caso concreto, os efeitos da manutenção ou da rescisão do contrato, a essencialidade do objeto, o risco de descontinuidade do serviço, a possibilidade de substituição do contratado, a existência de medidas de mitigação e o interesse público envolvido. Todavia, ainda que o contrato não seja imediatamente rescindido, a empresa sancionada passará a enfrentar restrições severas para novas contratações, maior escrutínio sobre contratos em execução e potencial exigência de medidas corretivas e de integridade.

Do mesmo modo, acordos de leniência também podem repercutir sobre contratos vigentes. A Lei nº 12.846/2013 prevê a possibilidade de acordo quando a pessoa jurídica colabora efetivamente com as investigações e o processo administrativo, identifica os demais envolvidos e fornece informações e documentos que comprovem o ilícito. O TCU, em precedentes recentes, reconheceu a utilidade dos acordos de leniência para o exercício do controle externo e admitiu, em determinadas circunstâncias, deixar de declarar a inidoneidade de empresa leniente, em observância à coerência e à unidade da atuação estatal. Isso revela uma orientação importante: a colaboração efetiva pode mitigar consequências sancionatórias, mas não elimina automaticamente o dever de reparar danos nem afasta a necessidade de aprimoramento dos controles internos.

Como adequar contratos em execução às regras anticorrupção?

Para empresas que possuem contratos administrativos em execução, a agenda de adequação deve ser imediata. O primeiro passo é revisar todos os contratos vigentes para identificar cláusulas de integridade, obrigações de compliance, exigências de programa de integridade, deveres de informação, regras de subcontratação, obrigações de transparência e hipóteses de rescisão ou sanção. O segundo é mapear pontos críticos de interação com agentes públicos, especialmente nas fases de medição, fiscalização, recebimento, aditivação, pagamento e reequilíbrio. O terceiro é estabelecer controles documentais que permitam rastrear quem solicitou, aprovou, alterou ou enviou informações à Administração.

O quarto passo consiste em treinar as equipes responsáveis pela execução contratual. O risco anticorrupção raramente se materializa apenas na alta direção. Muitas vezes surge na rotina operacional: conversa informal com fiscal, promessa de agilização de pagamento, pedido de vantagem para atestar medição, sugestão de alteração indevida de quantitativo, tolerância com produto diverso do contratado, contratação de terceiro indicado por agente público ou manipulação de documentos para justificar aditivo. O programa de integridade precisa alcançar essas situações concretas, com linguagem compreensível e procedimentos aplicáveis ao dia a dia do contrato.

O que muda na prática para empresas contratadas pelo Poder Público?

Em síntese, a chamada “Nova Lei Anticorrupção”, compreendida como o atual sistema normativo de integridade nas contratações públicas, produz impacto direto sobre os contratos administrativos vigentes. A Lei nº 12.846/2013 responsabiliza objetivamente a pessoa jurídica por atos lesivos; a Lei nº 14.133/2021 introduz obrigações de integridade, sanções próprias e requisitos de reabilitação; o Decreto nº 11.129/2022 define parâmetros de responsabilização e avaliação de programas; e o Decreto nº 12.304/2024 aproxima definitivamente o programa de integridade da execução de contratos de grande vulto, dos critérios de desempate e da reabilitação.

A empresa que contrata com o Poder Público deve compreender que o contrato administrativo deixou de ser apenas instrumento de fornecimento de bens, prestação de serviços ou execução de obras. Ele passou a ser, também, espaço de demonstração permanente de integridade. A ausência de controles, a tolerância com intermediários informais, a manipulação de documentos, a obtenção fraudulenta de aditivos ou a negligência diante de riscos conhecidos podem produzir consequências severas, inclusive sobre contratos já em execução. Em sentido oposto, empresas que estruturam programas efetivos, documentam decisões, treinam equipes e atuam com transparência reduzem riscos sancionatórios, preservam sua capacidade de contratar e fortalecem sua posição institucional no mercado público.

Perguntas frequentes sobre a Lei Anticorrupção em contratos administrativos