Entenda o fracionamento de despesa e suas consequências

Sumário

Muitos se perguntam o que é fracionamento de despesa e quais as suas consequências, assim, neste breve texto vamos esclarecer de uma vez por todas essas dúvidas. Um ponto importante a se entender, é que fracionamento de despesa nada tem a ver com parcelamento de entrega ou divisão em itens dentro de um mesmo processo. Acompanhe conosco e saiba mais!

Mas o que é fracionamento de despesa? 

É caracterizado fracionamento de despesa o ato deliberado em que um Órgão Público faz várias compras separadas. Sendo objetos da mesma natureza, semelhança ou afinidade, que deveriam ser licitados em um único Processo. Em resumo, são aquelas pequenas compras do “dia a dia”, mas que ao final de um período representam um montante elevado. Ou pode até mesmo ser valores e quantidades consideráveis, mas comprados separados dentro de um único exercício financeiro. O fracionamento pode ter várias fontes, entre elas, a falta de planejamento dos Gestores em relação às contratações. Ou quem sabe não entender as demandas, falta de comunicação, falta de conhecimento e em alguns casos, até mesmo dolo. Na Lei 8666/93, podemos destacar que o fracionamento se caracteriza quando é utilizada várias compras diretas, evitando fazer uma licitação. Assim como, utilizando várias compras em modalidades inferiores para evitar a ampla publicidade, como é o caso de vários convites para o mesmo objeto, evitando se fazer uma Tomada de Preços ou Concorrência. Vale salientar que na Lei 8666/93 as modalidades escolhidas estão de acordo com o valor global da contratação. Sendo o Convite para valores menores, Tomada de Preços para valores intermediários e Concorrência para valores maiores. Para cada modalidade existe um rito, exigência e publicidade. O fracionamento de despesas (art. 23, § 5º) é vedado pela Lei e ocorre quando o Gestor Público fraciona a despesa a fim de fraudar a modalidade licitatória. O objetivo é “escapar” da modalidade mais rigorosa ou favorecer alguém.

Mas e o Parcelamento, o que é, e mais, ele é legal?

Bom, o parcelamento é permitido, se caracteriza em divisão no fornecimento, que pode ser em entrega parcelada. Por exemplo: Aquisição de 1200 unidades de um determinado produto com 12 entregas mensais de 100 unidades, como no caso de Registro de Preços quando existe incerteza de quantidade e ou quando. Mas, também há o chamado Parcelamento, quando ocorre a divisão dos itens dentro de uma única licitação. Exemplo: Um Órgão Público vai comprar medicamentos e faz uma única licitação com todos os itens e quantidade necessárias para o exercício financeiro. Porém negociando item a item, ao invés de agrupar em vários lotes ou fazer de forma global com todos os itens de uma vez só. O Próprio TCU já se manifestou várias vezes contra o fracionamento e a favor do parcelamento de licitação, como podemos ver:
  • Com efeito, a frequência da utilização da modalidade convite para a compra de material médico-hospitalar, indicada pelo Controle Interno, configura o fracionamento da despesa e a fuga da correta modalidade licitatória, contrariando dispositivos da Lei 8666/93, que vedam a utilização dessa modalidade para aquisições que possam ser efetuadas conjuntamente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso da tomada de preços. (Acórdão 1208/2008, 1ª C., rel. Mini. Guilherme Palmeira)
  • Planeje adequadamente as compras e as contratações de serviços durante o exercício financeiro, de modo a evitar a prática de fracionamento de despesa, observando os limites para aplicação das modalidades de licitação previstos no art. 23 da Lei n. 8.666/1993. (Acórdão 589/2010 – Primeira Câmara, TCU, Processo n. 032.806/2008-3, Ministro Relator Marcos Bemquerer Costa, Sessão de 09 de fevereiro de 2010).
  • O parcelamento é a regra. O agrupamento, a exceção, que deve ser muito bem justificado. O TCU tem recomendado a separação do objeto em lotes distintos, quando de natureza divisível, com objetivo de permitir a participação de empresas que, embora não estejam habilitadas a fornecer a totalidade dos itens especificados, possam apresentar proposta mais vantajosa, no que diz respeito aos demais itens (Acórdão 1998/2016, 3009/2015, 122/2014, 491/2012 e 2895/2014, todos do Plenário).

E na nova Lei, o fracionamento de despesa ainda pode existir?

Assim como na 8.666/93 o fracionamento pode existir, porém aqui temos uma análise um pouco diferente:
  • O que vai definir a modalidade é a natureza do Objeto a ser contratado; (Art. 6 XLI e XXXVIII);
  • Pregão e Concorrência seguem o rito comum, (Art. 29.)
Logo, não existe mais a adoção do fracionamento a fim de burlar as modalidades. Por outro lado, o fracionamento continua sendo ilegal, pois, acaba trazendo prejuízos com altos custos para condução dos processos e também pela ineficiência e perda do efeito escala. Porém, na Lei 14.133/21 fica mantida a mesma definição em relação ao fracionamento de despesa através de dispensa de licitação ou compra direta, para evitar a realização de um processo licitatório. Do mesmo modo, existe o fracionamento disfarçado de emergência, as chamadas emergências criadas. Ou seja, é caracterizado quando o Agente Público não se prepara para fatos que podem vir a acontecer, e quando acontecem fazem contratações emergenciais reiteradas, fugindo de licitar. Exemplo: Em uma determinada cidade a captação de água para abastecimento é feita através de poços artesianos. Temos três certezas aqui:
  1. A bomba está funcionando;
  2. A bomba vai queimar uma hora;
  3. Quando queimar, não dará tempo de fazer uma licitação (emergência).
Nesse caso, o Gestor Público pode ser preparar, fazendo um Registro de preços e contratar empresas para substituição e manutenção das bombas sob demanda. E quando necessário aciona o detentor da Ata para que realize a manutenção, evitando que o fato da “emergência” seja um disfarce para o fracionamento ilegal de despesa.

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