Retenção de pagamento em licitações é a suspensão do valor devido ao fornecedor depois da entrega do objeto ou da prestação do serviço aceito pela Administração. Fiscais de contrato aplicam essa medida com frequência diante de pendência documental, certidão vencida ou falha pontual na execução, quase sempre sem cálculo, sem motivação e sem processo formal.
Transformar pendência administrativa em punição financeira informal extrapola a competência do fiscal de contrato. Fiscalização criteriosa e retenção arbitrária pertencem a categorias distintas dentro da Lei nº 14.133/2021, distinção que orienta cada hipótese analisada a seguir.
Essa distinção apoia-se nos princípios da legalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade e da transparência, previstos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021. O art. 37 da Constituição Federal reforça essa base, ao exigir da Administração Pública legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Fique com a gente, pois neste artigo vamos detalhar quando a retenção de pagamento em licitações é legítima e que práticas configuram abuso da fiscalização. Você também vai encontrar o passo a passo para contestar bloqueio indevido, com apoio na IN SEGES/ME nº 77/2022 e na jurisprudência do TCU e do STJ.
Resumo do Artigo
Retenção de pagamento em licitações só é legítima quando existe motivação, cálculo e vínculo direto com prejuízo ou inadimplemento comprovado na execução contratual, exigência prevista no art. 5º da Lei nº 14.133/2021. Fora desses requisitos, a suspensão do valor devido ao fornecedor caracteriza excesso da fiscalização, contestável administrativamente.
Certidão positiva, SICAF vencido ou perda de habilitação, isolados, são insuficientes para bloquear pagamento de objeto já entregue e aceito, conforme a IN SEGES/ME nº 77/2022 e a jurisprudência do TCU e do STJ. A Administração deve notificar o fornecedor para regularização antes de qualquer medida restritiva.
Duas hipóteses sustentam retenção válida. Contratos de dedicação exclusiva de mão de obra permitem dedução limitada às verbas trabalhistas, previdenciárias e de FGTS inadimplidas. Prejuízo comprovado à Administração ou multa aplicada com processo administrativo, contraditório e ampla defesa também autoriza a medida.
Fornecedor que recebe retenção indevida pode exigir o fundamento legal, contratual e técnico da medida, a liberação da parcela incontroversa e acesso ao processo de pagamento. Esses direitos ficam amparados pela Lei nº 14.133/2021, pela Constituição Federal e pela Lei nº 12.527/2011.
O primeiro erro: tratar certidão positiva como autorização para não pagar
Um dos motivos mais recorrentes de indevida retenção de pagamento em licitações é este: o fornecedor aparece com certidão positiva, SICAF vencido ou alguma irregularidade fiscal/social/trabalhista durante a execução contratual.
Aqui é preciso separar duas coisas.
A primeira: o contratado realmente tem o dever de manter as condições de habilitação durante a execução contratual. Essa obrigação aparece na Lei nº 14.133/2021, especialmente no art. 92, XVI, quando trata das cláusulas necessárias dos contratos administrativos.
A segunda: a perda dessa condição não autoriza, por si só, a retenção de pagamento em licitações por serviço já prestado ou produto já entregue.
A IN SEGES/ME nº 77/2022, que trata da ordem cronológica de pagamentos no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, é direta: antes do pagamento, a Administração deve verificar a manutenção das condições de habilitação; porém, a eventual perda dessas condições não enseja, por si só, retenção de pagamento.
A mesma norma prevê que o fornecedor deve ser notificado para regularizar a situação e que a permanência da irregularidade pode culminar em rescisão contratual, responsabilização e penalidades, observado o contraditório e a ampla defesa.
O TCU, no Acórdão nº 964/2012-Plenário, consolidou entendimento no sentido de que a perda da regularidade fiscal durante contratos de execução continuada ou parcelada pode justificar sanções, mas não autoriza a retenção de pagamentos por serviços prestados.
O STJ também possui precedente no mesmo sentido. No Informativo de Jurisprudência nº 507, ao tratar do AgRg no REsp 1.313.659/RR, o Tribunal registrou ser ilegal reter pagamento devido a fornecedor em situação de irregularidade perante o Fisco.
Então, na prática: certidão positiva pode gerar notificação, processo sancionatório, apuração de responsabilidade e até rescisão. Mas não pode virar retenção automática de pagamento de objeto já entregue e aceito.
O fiscal pode glosar? Pode. Mas glosa não é chute
Outro ponto importante: nem toda redução de pagamento é indevida.
Se o fornecedor não executou tudo, executou com defeito, entregou quantidade menor, descumpriu nível de serviço medido objetivamente ou gerou prejuízo comprovado, a Administração pode glosar, descontar ou reter valores, conforme o caso.
Mas isso exige três coisas básicas: motivação, cálculo e vínculo com a execução do contrato.
A lógica do pagamento na execução contratual passa pela liquidação da despesa, isto é, pela verificação do direito do credor com base na execução do objeto e nos documentos comprobatórios. A IN SEGES/ME nº 77/2022 estabelece prazos para liquidação e pagamento e prevê que inconsistências na execução do objeto ou no documento de cobrança podem suspender a contagem do prazo enquanto forem saneadas.
Exemplo prático: a empresa prestou serviço mensal de limpeza em 10 postos. O fiscal aponta problema em 1 posto por 3 dias. Isso não autoriza bloquear 100% da fatura do mês. O correto é medir a falha, calcular a glosa proporcional, motivar tecnicamente e liberar a parte incontroversa.
Retenção integral, sem cálculo, costuma ser mais pressão do que fiscalização.
Quando a retenção pode ser legítima?
Existem hipóteses em que a retenção pode ser juridicamente defensável. O problema é que muitos órgãos aplicam retenção fora dessas hipóteses.
A primeira situação é nos contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra. Nesses casos, a Administração pode adotar medidas para proteger verbas trabalhistas, previdenciárias e de FGTS. A IN SEGES/ME nº 77/2022 prevê que, nesses contratos, a irregularidade no pagamento dessas verbas não impede o ingresso do crédito na ordem cronológica, mas permite dedução parcial do pagamento devido, limitada ao valor inadimplido.
O TCU, no Acórdão nº 3301/2015-Plenário, reconheceu a legalidade da retenção parcial de valores devidos à prestadora de serviços continuados com dedicação de mão de obra para fazer frente ao descumprimento de obrigações trabalhistas. Mas o próprio acórdão deixa claro que a retenção parcial não constitui sanção; trata-se de medida preventiva e acautelatória. Também afirma que a retenção somente é possível em hipóteses em que o ente estatal possa ser responsabilizado por essas obrigações, não alcançando obrigações comerciais e fiscais em sentido estrito.
A segunda situação é quando há prejuízo causado à Administração ou multa regularmente aplicada. A IN nº 77/2022 admite retenção de créditos do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública e das multas aplicadas, nos termos do art. 139, IV, da Lei nº 14.133/2021.
Mas atenção: multa não pode nascer de conversa de WhatsApp, despacho genérico ou “orientação do fiscal”. A aplicação de sanções exige processo administrativo, contraditório e ampla defesa. A retenção não pode ser usada como atalho para punir fornecedor sem processo.
Exemplos práticos de retenções indevidas
Exemplo 1: “SICAF vencido, pagamento bloqueado.”
Situação comum. A empresa executou o serviço, a nota fiscal foi emitida, mas o fiscal informa que não vai atestar ou liberar pagamento porque o SICAF está irregular. Contestação: demonstrar que a perda da condição de habilitação não autoriza retenção por si só; pedir notificação formal para regularização e liberação do pagamento da obrigação já cumprida.
Exemplo 2: “Tem uma certidão positiva, então não paga.”
A Administração pode exigir regularidade e pode apurar descumprimento contratual. Mas, se o objeto foi entregue e recebido, a certidão positiva não é fundamento autônomo para bloquear pagamento. O caminho correto é notificar, abrir processo se for o caso, avaliar sanção e eventual rescisão, não reter valor devido de forma automática.
Exemplo 3: “Houve uma falha pequena, então segura a fatura inteira.”
Se há controvérsia sobre parte do serviço, a Administração deve liberar a parcela incontroversa. A glosa deve ser proporcional, motivada e calculada. Reter a fatura inteira por falha pontual, sem memória de cálculo, viola a razoabilidade e a proporcionalidade.
Exemplo 4: “Não apresentou documento acessório, então não paga.”
Relatório mensal, folha de frequência, comprovante complementar ou certidão podem ser exigidos conforme contrato. Mas a ausência de documento acessório não autoriza automaticamente reter tudo. O fiscal deve indicar qual documento falta, qual cláusula foi descumprida, se isso impede a liquidação e qual providência o contratado deve adotar.
Exemplo 5: “Vou reter até vocês assinarem o aditivo.”
Retenção para pressionar assinatura de aditivo, renúncia de reequilíbrio, desistência de reajuste ou aceitação de supressão informal é indevida. O pagamento decorre da execução contratual comprovada, não de concordância do fornecedor com ato posterior da Administração.
Exemplo 6: “Existe multa, então já desconta.”
A multa deve estar prevista, apurada e aplicada com contraditório e ampla defesa. Antes disso, reter valor como se a penalidade já existisse é inverter o devido processo administrativo.
Como contestar a retenção na prática
A contestação deve ser objetiva. Não adianta fazer uma peça longa sem atacar o ponto certo. O fornecedor precisa pedir que a Administração formalize a retenção e demonstre sua base.
O primeiro pedido deve ser: qual é o fundamento legal, contratual e técnico da retenção?
O fiscal deve indicar a cláusula contratual, o item do termo de referência, o valor retido, a memória de cálculo e a relação entre a suposta falha e o valor bloqueado.
O segundo pedido deve ser: liberação imediata da parcela incontroversa.
Se existe discussão sobre parte do objeto, isso não justifica retenção global.
O terceiro pedido deve ser: caso a retenção esteja baseada em certidão positiva, SICAF vencido ou perda de habilitação, que seja aplicada a IN SEGES/ME nº 77/2022 e a jurisprudência do TCU e do STJ.
A Administração pode notificar, instaurar processo e aplicar penalidade cabível, mas não pode deixar de pagar pelo que foi entregue e aceito apenas por essa razão.
O quarto pedido deve ser: se houver alegação de prejuízo ou multa, que a Administração instaure o procedimento adequado.
Não existe “multa informal”. Não existe “retenção preventiva genérica”. E não existe desconto sem cálculo.
O quinto pedido deve ser: acesso ao processo de pagamento e aos documentos que embasaram a retenção.
A transparência é regra. A Constituição Federal, a Lei nº 14.133/2021 e a Lei de Acesso à Informação, Lei nº 12.527/2011, reforçam a necessidade de legalidade, publicidade, motivação, segurança jurídica e controle dos atos administrativos.
Ficou com alguma dúvida?
A Administração Pública não é obrigada a pagar por serviço mal executado, produto não entregue ou prejuízo causado pelo contratado.
Mas também não pode usar a retenção de pagamento como ferramenta de pressão, punição informal ou substituto de processo sancionatório.
Na prática, a pergunta correta é simples: o órgão está retendo porque existe base legal, cálculo e prejuízo demonstrado, ou está apenas travando o pagamento porque encontrou uma pendência documental?
Se for a segunda hipótese, a retenção deve ser contestada.
Fornecedor que executa o contrato corretamente tem o dever de comprovar o que fez. Mas a Administração também tem o dever de motivar o que retém.
Fiscalização contratual séria não é aquela que bloqueia pagamento por impulso. É aquela que mede, documenta, calcula, motiva e respeita o devido processo.
Fontes citadas
Lei nº 14.133/2021, Planalto (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm)
Constituição Federal de 1988, Planalto (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm)
Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação, Planalto (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm)
IN SEGES/ME nº 77/2022, Portal de Compras do Governo Federal (https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-me-no-77-de-4-de-novembro-de-2022)
TCU, Acórdão nº 964/2012-Plenário (https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/964/2012/Plen%C3%A1rio)
TCU, Acórdão nº 3301/2015-Plenário (https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/3301/2015/Plen%C3%A1rio)
STJ, Informativo de Jurisprudência nº 507, AgRg no REsp 1.313.659/RR (https://scon.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/?acao=pesquisarumaedicao&livre=%270507%27.cod.)
Perguntas Frequentes sobre Retenção de Pagamento em Licitações
O que é retenção de pagamento em licitações?
Retenção de pagamento em licitações é a suspensão do valor devido ao fornecedor depois da entrega do objeto ou da prestação do serviço aceito pela Administração. A Lei nº 14.133/2021 exige motivação, cálculo e vínculo direto com a execução contratual para validar essa suspensão. Sem esses elementos, a retenção caracteriza excesso da fiscalização.
Certidão negativa vencida autoriza o fiscal a bloquear o pagamento?
Certidão negativa vencida, isolada, é insuficiente para autorizar bloqueio de pagamento por serviço já entregue e aceito. O TCU, no Acórdão nº 964/2012-Plenário, e o STJ, no Informativo nº 507, sustentam esse entendimento. A retenção nessa hipótese viola a legalidade e a motivação exigidas pelo art. 5º da Lei nº 14.133/2021.
Que providência a Administração deve tomar diante de irregularidade fiscal do contratado?
A IN SEGES/ME nº 77/2022 exige notificação do fornecedor para regularização da pendência fiscal antes de qualquer medida restritiva. A permanência da irregularidade pode culminar em rescisão contratual, responsabilização e penalidade, sempre com contraditório e ampla defesa. Bloqueio direto do pagamento, sem notificação prévia, pula essa etapa obrigatória.
Qual a diferença entre retenção e glosa contratual?
Glosa é o desconto proporcional aplicado sobre parcela específica do objeto, motivado por falha técnica mensurável ou por quantidade entregue inferior ao contratado. Retenção, na prática administrativa distorcida, costuma bloquear o valor total da fatura, inclusive a parcela executada corretamente. A parcela incontroversa mantém direito ao pagamento imediato.
A Administração pode bloquear a fatura inteira por uma falha pequena na execução?
Bloqueio integral da fatura por falha pontual viola a razoabilidade e a proporcionalidade, princípios previstos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021. Empresa que presta limpeza em dez postos, com problema em apenas um durante três dias, sofre glosa proporcional àquela falha, com cálculo técnico e motivação expressa. Retenção da fatura inteira revela pressão disfarçada de fiscalização.
Em que hipóteses a retenção de pagamento é legítima segundo a IN SEGES/ME nº 77/2022?
Duas hipóteses sustentam retenção juridicamente válida na IN SEGES/ME nº 77/2022. Contratos de serviço contínuo com dedicação exclusiva de mão de obra permitem dedução parcial, limitada às verbas trabalhistas inadimplidas. Prejuízo comprovado à Administração ou multa regularmente aplicada, com processo administrativo, também autoriza retenção, nos termos do art. 139, IV, da Lei nº 14.133/2021.
É possível reter pagamento para cobrir dívidas trabalhistas do contratado?
Contratos de serviço contínuo com dedicação exclusiva de mão de obra permitem dedução parcial do pagamento para cobrir verbas trabalhistas, previdenciárias ou de FGTS inadimplidas. O Acórdão TCU nº 3301/2015-Plenário reconhece essa retenção na qualidade de medida preventiva, sem caráter de sanção. A dedução fica limitada ao valor efetivamente inadimplido, comprovado pelo fiscal.
É preciso processo administrativo antes de aplicar multa que gera retenção?
Aplicação de multa exige processo administrativo prévio, com contraditório e ampla defesa, antes de qualquer desconto sobre o pagamento devido. Despacho genérico do fiscal ou mensagem informal carecem de força jurídica para caracterizar sanção. Retenção amparada em multa pendente de apuração inverte a ordem do devido processo legal.
Qual o primeiro pedido numa contestação de retenção indevida?
O primeiro pedido numa contestação exige que a Administração indique o fundamento legal, contratual e técnico da retenção. Cabe exigir cláusula contratual, item do termo de referência, valor bloqueado e memória de cálculo. Sem esses elementos, a retenção carece de motivação válida.
Que outros pedidos cabem numa contestação de retenção indevida?
Cabe pedir liberação imediata da parcela incontroversa, sempre que a controvérsia recai apenas sobre parte do objeto. Quando a retenção decorre de certidão positiva ou perda de habilitação, cabe exigir aplicação da IN SEGES/ME nº 77/2022 e da jurisprudência do TCU e do STJ. Acesso ao processo de pagamento completa o conjunto de pedidos, amparado pela Lei nº 12.527/2011.
Qual o prazo legal para pagamento depois da liquidação da despesa?
A IN SEGES/ME nº 77/2022 fixa prazo de dez dias úteis para liquidação da despesa, a contar do recebimento da nota fiscal, e mais dez dias úteis para pagamento, a contar da liquidação. Inconsistência na execução ou no documento de cobrança suspende essa contagem até o saneamento da pendência. Atraso fora dessas hipóteses caracteriza descumprimento do prazo legal.
A perda de habilitação durante a execução do contrato gera rescisão automática?
Manutenção das condições de habilitação durante a execução é obrigação do contratado, prevista no art. 92, XVI, da Lei nº 14.133/2021. A perda dessa condição gera dever de notificação para regularização, seguida de apuração de responsabilidade. Rescisão contratual só ocorre em caso de persistência da irregularidade, com contraditório e ampla defesa assegurados.
A perda de habilitação, isolada, autoriza suspender pagamento de serviço já aceito?
Perda de habilitação, isolada, é insuficiente para suspender pagamento de objeto já entregue e aceito pela Administração, ainda que sujeita a notificação e apuração de responsabilidade. Controle de habilitação e controle financeiro seguem lógicas distintas dentro da Lei nº 14.133/2021. Confundir os dois produz retenção sem amparo legal.
Qual a diferença entre retenção administrativa e o direito de retenção do Código Civil?
O direito de retenção previsto no art. 1.219 do Código Civil autoriza o possuidor de boa-fé a reter um bem até receber indenização por benfeitorias necessárias ou úteis. Retenção de pagamento em licitações segue regime distinto, regulado pela Lei nº 14.133/2021, com exigência de motivação e processo administrativo. Órgãos públicos seguem esse regime próprio, incompatível com a lógica possessória do Código Civil.
