Aditivo Contratual em Licitação

Aditivo contratual em licitação é o instrumento jurídico usado para alterar valores, prazos ou escopo de um contrato administrativo durante a execução. A Lei nº 14.133/2021 fixou, no art. 125, limite de 25% para obras, serviços e compras, e limite de 50% para reforma de edifício ou equipamento. Esses percentuais valem sem exceção para aditivos consensuais, firmados por acordo entre Administração e contratado, ou aplicam-se apenas às alterações unilaterais? A dúvida gera divergência entre gestores públicos e fornecedores e ganhou resposta recente do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na Consulta nº 1.188.209.

O TCE/MG esclareceu que o limite de 25% recai sobre as alterações unilaterais, atos que a Administração promove por conta própria. Alterações consensuais podem ultrapassar esse percentual quando justificadas, necessárias ao interesse público e comprovadamente vantajosas em relação a uma nova licitação. Para o fornecedor, entender essa distinção define se um aditivo negociado acima de 25% representa oportunidade legítima ou risco de anulação contratual.

Fique com a gente, pois neste artigo falaremos sobre as condições que validam um aditivo acima do limite legal, os riscos que o fornecedor assume ao aceitar um acréscimo sem justificativa técnica documentada e a diferença de tratamento entre contratos regidos pela Lei nº 8.666/1993 e pela Lei nº 14.133/2021.

Resumo do artigo

Aditivo contratual em licitação segue regras específicas de limite, validade e formalização, estabelecidas pela Lei nº 14.133/2021 e pela jurisprudência dos tribunais de contas.

• O aditivo contratual em licitação altera valores, prazos ou escopo de um contrato administrativo já firmado, sempre por termo escrito e motivado.
• O art. 125 da Lei nº 14.133/2021 limita acréscimos e supressões a 25% em obras, serviços e compras, e a 50% em reforma de edifício ou equipamento.
• Alterações unilaterais seguem esses percentuais de forma direta, enquanto alterações consensuais admitem interpretação mais flexível quando justificadas.
• O TCE/MG, na Consulta nº 1.188.209, autorizou aditivos consensuais acima de 25% quando presentes justificativa técnica, necessidade pública e vantagem comprovada em relação a uma nova licitação.
• Aditivo verbal ou informal carece de validade jurídica, independentemente do valor envolvido na alteração.
• Contratos regidos pela Lei nº 8.666/1993 seguem entendimento mais restritivo, com os limites aplicados tanto a alterações unilaterais quanto a consensuais.

O que a Lei nº 14.133/2021 diz sobre alterações contratuais?

O art. 124 da Lei nº 14.133/2021 disciplina as hipóteses em que os contratos administrativos podem ser alterados. Há duas modalidades principais: as alterações unilaterais, que a Administração promove por ato próprio, e as alterações consensuais, que dependem do acordo entre as partes.

Para as alterações unilaterais quantitativas, aquelas que aumentam ou reduzem o objeto do contrato, o art. 125 estabelece os conhecidos limites percentuais: 25% para acréscimos ou supressões em contratos de obras, serviços e compras em geral, e 50% para reforma de edifício ou equipamento. Esses percentuais incidem sobre o valor inicial atualizado do contrato.

Até aqui, a norma parece clara. O problema começa quando se pergunta: esses limites valem também para as alterações consensuais, aquelas em que Administração e contratado estão de acordo com a modificação?

Por que os limites de 25% e 50% são polêmicos?

A controvérsia tem raiz histórica. Sob a égide da Lei nº 8.666/1993, a jurisprudência do TCU consolidou o entendimento de que os limites de alteração contratual — 25% e 50% — aplicavam-se tanto às alterações unilaterais quanto às consensuais. Era uma visão restritiva, voltada a preservar a integridade do contrato original e evitar que aditivos sucessivos desfigurassem o objeto licitado.

Com a Lei nº 14.133/2021, a questão ganhou nova dimensão. A referida lei estruturou melhor a distinção entre alterações unilaterais e consensuais, e parte da doutrina passou a sustentar que os percentuais do art. 125 se referem exclusivamente às alterações unilaterais, não limitando as alterações consensuais da mesma forma. O argumento central é que, quando há acordo entre as partes, a relação contratual é regida também pelos princípios da autonomia e da supremacia do interesse público, e não apenas pelos limites formais fixados para atos de império da Administração.

Esse debate tem consequências práticas imediatas para os fornecedores. Se os limites valem para qualquer alteração, um acréscimo consensual superior a 25% é simplesmente ilegal — e o fornecedor que aceitar o aditivo corre o risco de ter o contrato anulado e de ser responsabilizado. Se, ao contrário, as alterações consensuais não estão sujeitas ao mesmo limite, abre-se espaço para ajustes maiores, desde que devidamente justificados e vantajosos ao interesse público.

O que decidiu o TCE/MG na Consulta nº 1.188.209?

Em recente consulta, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) se debruçou sobre exatamente essa controvérsia e proferiu entendimento relevante para gestores e fornecedores daquele Estado.

O Tribunal esclareceu que o limite de 25% previsto na Lei nº 14.133/2021 refere-se às alterações unilaterais realizadas pela Administração. Quando houver consenso entre Administração e contratado, alterações quantitativas podem ultrapassar esse percentual, desde que sejam devidamente justificadas, necessárias para atender ao interesse público e demonstrada ser mais vantajosa do que realizar uma nova contratação.

Esse posicionamento representa uma ampliação importante do entendimento anterior, abrindo a possibilidade de aditivos quantitativos mais expressivos desde que presentes as condições de validade exigidas pelo Tribunal.

O TCE/MG também destacou um ponto de atenção fundamental: não são permitidos acréscimos, renovações ou prorrogações automáticas. Qualquer modificação contratual, independentemente de seu fundamento legal, exige formalização por termo aditivo e motivação adequada. A informalidade, ainda que consensual, não tem lugar no direito administrativo contratual.

Quais são as condições de validade para o aditivo consensual acima de 25%?

A leitura da decisão do TCE/MG, combinada com os princípios da Lei nº 14.133/2021, permite identificar ao menos três condições que devem estar presentes para que um aditivo consensual acima do limite de 25% seja considerado válido:

1. Justificativa técnica devidamente fundamentada

Não basta a concordância entre as partes. O ato que autoriza o aditivo precisa ser formalmente motivado, com a descrição objetiva do evento que tornou necessária a alteração, das suas causas e dos impactos esperados sobre o objeto e o valor do contrato. A motivação não é uma formalidade burocrática: é a garantia de que a decisão administrativa resistirá ao controle externo.

2. Necessidade demonstrada para atender ao interesse público

A alteração quantitativa só é justificável se atender a uma necessidade real da Administração, vinculada ao objeto original do contrato. Aditivos motivados exclusivamente por conveniência administrativa ou pelo interesse comercial do contratado não preenchem esse requisito. O gestor precisa demonstrar que a ampliação do contrato serve ao mesmo interesse público que motivou a contratação original.

3. Vantagem em relação a nova licitação

A Administração precisa demonstrar que ampliar o contrato existente é mais vantajoso do que realizar uma nova licitação para o acréscimo necessário. Esse critério é, na prática, o mais exigente: ele obriga o gestor a comparar o custo e o prazo de uma nova contratação com os de um aditivo, considerando fatores como economias de escala, continuidade da execução e riscos de transição.

O que o fornecedor precisa saber ao receber ou negociar um aditivo?

Para o fornecedor, o novo entendimento do TCE/MG traz tanto uma oportunidade quanto uma responsabilidade:

• A oportunidade: aditivos consensuais acima de 25% podem ser viáveis juridicamente, o que amplia a possibilidade de ajustar contratos que, por imprevistos ou por crescimento da demanda do órgão, precisem de acréscimos mais expressivos. Em contratos de longa duração ou de maior complexidade, essa flexibilidade pode ser decisiva para a sustentabilidade econômica da execução.
• A responsabilidade: o fornecedor que assinar um aditivo sem verificar se foram cumpridas as condições de validade pode ser corresponsável em caso de anulação. Verificar se há motivação formal, se a necessidade foi devidamente justificada e se o processo foi formalizado por termo aditivo é uma diligência que o fornecedor precisa adotar antes de assinar qualquer alteração contratual.
• A atenção ao formalismo: aditivos verbais, ajustes informais ou simples comunicados trocados entre as partes não têm validade jurídica. Qualquer alteração, por menor que seja, precisa ser formalizada. Esse é um dos pontos mais enfatizados na jurisprudência dos tribunais de contas e um risco que muitos fornecedores subestimam.

Como fica a distinção em relação à Lei nº 8.666/1993?

Contratos firmados antes da vigência da Lei nº 14.133/2021 continuam sendo regidos pela Lei nº 8.666/1993 até o seu encerramento. Para esses contratos, o entendimento restritivo, que aplicava os limites percentuais a qualquer modalidade de alteração, permanece relevante.

Por isso, ao analisar qualquer aditivo, o primeiro passo é identificar sob qual lei o contrato foi celebrado. O regime jurídico aplicável determinará quais limites e condições devem ser observados, e qual a jurisprudência relevante para aquele caso.

Ficou com alguma dúvida?

O debate sobre os limites do aditivo contratual em licitação está longe de encerrado, mas o posicionamento do TCE/MG na Consulta nº 1.188.209 representa um marco importante: a distinção entre alterações unilaterais e consensuais passa a ter reflexos concretos na análise de legalidade dos aditivos firmados sob a Lei nº 14.133/2021.

Para o fornecedor, a mensagem prática é clara: aditivos consensuais com acréscimos superiores a 25% podem ser legítimos, mas exigem justificativa robusta, formalização adequada e demonstração de que a alteração serve ao interesse público. A ausência de qualquer dessas condições transforma a oportunidade em risco.

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Perguntas Frequentes sobre Aditivo Contratual em Licitação