Política industrial, inovação e compras governamentais

Por Ricardo Mendes
Desde o lançamento da nova política industrial, “Brasil Maior”, pela presidente Dilma Rousseff, no dia 2 de agosto, muito tem-se discutido sobre os possíveis impactos de atrelar o poder de compras do Estado ao desenvolvimento produtivo e tecnológico no país. Há também um outro debate em torno desse tema, referente à necessidade de se revisar o principal marco legal que regulamenta as compras governamentais: a Lei nº 8.666, de 1993, para que haja a possibilidade de escolha nas aquisições de certos bens e serviços pelo governo baseadas não apenas no menor preço.

A dimensão das compras governamentais no Brasil certamente legitima as propostas de se alavancar uma política industrial e tecnológica, premiando empresas que estejam alinhadas com os objetivos estratégicos do país. Foi com esse objetivo que, em dezembro de 2010, foi aprovada a Lei nº 12.349, alterando a Lei nº 8.666, de forma a permitir margens de preferência para bens e serviços nacionais em processos licitatórios. Entre os critérios previstos pela nova lei para possibilitar a margem de preferência, inclui-se o desenvolvimento e inovação tecnológica no país. Um outro mecanismo para promover inovação tecnológica por meio das compras públicas são as chamadas “encomendas tecnológicas”, estabelecidas no Brasil pelo artigo 20 da Lei de Inovação (Lei nº 10.973 de 2004).

Apesar da existência prévia ao lançamento do “Brasil Maior”, da possibilidade de serem feitas encomendas tecnológicas e das margens de preferência para produtos nacionais em licitações na legislação brasileira, não era possível a utilização desses mecanismos dada a inexistência de uma regulamentação. Vale destacar que, além de tratarem de temas sensíveis por envolverem o uso de dinheiro público, há também dificuldade técnica em definir os parâmetros que tornam uma empresa, produto ou serviço aptos a usufruírem desses benefícios. Essa dificuldade fica bastante evidente pelo desafio em definir critérios básicos como “produto nacional” ou “inovação tecnológica”.

Não obstante a essas dificuldades, o Projeto “Brasil Maior” elencou o destravamento do uso desses mecanismos como um de seus principais pilares. Passadas já algumas semanas desde o lançamento dessa nova política industrial, continua bastante obscuro como será feita a instrumentalização desses dois mecanismos (regulamentados pelos Decretos nº 7.539 e nº 7.546).

A começar pela margem de preferência para produtos e serviços nacionais. Em primeiro lugar, a regulamentação não definiu o que é um “produto nacional”. Foi criada uma Comissão Interministerial para definir os parâmetros e critérios, conforme o setor. Ainda que a definição siga os padrões estabelecidos pelas Regras de Origem do Mercosul, diversos segmentos terão extrema dificuldade em cumprir com essa regra de origem, podendo tornar a política inócua, dado que não haverá empresas brasileiras aptas a produzirem “produtos nacionais” com o grau de conteúdo local exigido.

Há ainda a questão de onde sairão os recursos necessários para cobrir o custo adicional aos cofres públicos. Isso é crítico em um momento em que são feitos esforços de ajustes fiscais no país. Algumas áreas do governo, com destaque para o Ministério da Saúde, já trabalham com orçamentos extremamente achatados, não deixando margens para o desenvolvimento de política industrial e tecnológica com os seus recursos. O debate em torno da Regulamentação da Emenda 29 e a necessidade em se criar novas fontes de financiamento para a saúde parecem de certa forma contraditórios ao que se almeja com o “Brasil Maior”.

Na questão das encomendas tecnológicas, o desafio está em definir o grau de inovação que o bem ou serviço deverá incorporar para poder ser “encomendado” pelo Estado. As áreas de excelência em que as empresas brasileiras efetivamente têm capacidade de desenvolver inovações radicais são restritas. Ainda que o mecanismo permita encomendas para o desenvolvimento de inovações incrementais, o universo de setores que poderão ser atendidos pelas empresas brasileiras continuará restrito. Tendo em vista essas dificuldades, há segmentos que defendem uma ampliação do conceito de inovação, a fim de permitir que empresas que passem a produzir no país tecnologias já existentes no exterior também possam ser beneficiadas pelo instrumento de encomendas tecnológicas.

Enquanto o destravamento desses mecanismos não se viabiliza, alguns mecanismos menos institucionalizados para atrelar o desenvolvimento industrial e produtivo ao poder de compras do Estado vêm sendo utilizados. Um desses mecanismos são as chamadas Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) (também chamadas de PPPs), envolvendo empresas do setor de saúde e laboratórios públicos.

Por meio dessas parcerias, os laboratórios públicos compram transferência de tecnologia atrelada ao fornecimento de produtos de empresas privadas. Até que se concretize a transferência tecnológica, o laboratório público fornece o produto fabricado pela empresa privada para o Sistema Único de Saúde (SUS), sem que haja a necessidade de licitação (como entidades públicas, esses laboratórios estão dispensados de seguir os trâmites licitatórios).

Há um grande potencial nessas políticas, mas é uma utopia imaginar que elas poderão alavancar todos os setores do país. É importante que haja uma priorização de segmentos para os quais devem ser canalizados os recursos públicos, tendo em conta a competitividade internacional das cadeias (incluindo a produção científica e acadêmica), o potencial de inserção externa dos bens e serviços, o custo para os cofres públicos frente a ofertantes internacionais, entre outros critérios. Onerar as compras de governo sem que haja critérios bem definidos é fazer mal uso dos recursos públicos.

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